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EU–Integration und Zusammenhalt: Die Funktion regionaler Kooperation im Donauraum
Internationale Konferenz des Zentrums für Demokratieforschung und des Andrássy Forums for Western Balkan Studies der Andrássy Universität Budapest (AUB) am 5. November 2015.

2009, 2011, 2014, 2015 – diese Jahreszahlen stehen für den Start von vier makroregionalen Strategien der EU für den Ostseeraum, entlang der Donau, an der Adria sowie der Alpenregion von Nizza bis Ljubljana. Was hat es mit diesen Strategien auf sich? Welche Erfolge konnten erzielt werden und wo gibt es noch Handlungsbedarf? Können diese Strategien tatsächlich eine vertiefte Integration Europas fördern oder bewirken verstärkte regionale Kooperationen nicht geradezu das Gegenteil einer einheitlichen europäischen Identität? Um sich vertieft mit diesem vergleichsweise neuen Element der europäischen Politik auseinanderzusetzen und Antworten auf diese und ähnliche Fragen zu finden, fand an der AUB eine eintägige Konferenz unter Einbeziehung fachkundiger Referenten statt, welche sich – so viel sei vorab verraten – selbstkritisch mit dem bisher Erreichten, aber auch hoffnungsfroh hinsichtlich möglicher Perspektiven zeigten.

Zu Beginn der Veranstaltung begrüßte Ellen Bos, Inhaberin der Professur  für Vergleichende Politikwissenschaft mit Schwerpunkt Mittel- und Osteuropa in der EU an der AUB und eine der Organisatorinnen der Konferenz, die im Andrássy–Saal anwesenden Besucher. Ihr schloss sich Christina Griessler, wissenschaftliche Mitarbeiterin im Netzwerk politische Kommunikation (netPOL) an der AUB und ebenfalls Organisatorin der Tagung, an. Sie dankte insbesondere allen Teilnehmern, Besuchern, Helfern und Sponsoren wie dem Zentrum für Demokratieforschung der AUB und dem Netzwerk für politische Kommunikation netPOL sowie der Autonomen Region Trentino-Südtirol für ihre Unterstützung bei der Vorbereitung und Umsetzung der Konferenz.

Panel 1: Die EU Strategien für die Makroregionen: Funktionen, Ziele, Herausforderungen?

Im ersten Panel der Konferenz, moderiert von Christina Griessler, wurden unter dem Titel „Die Strategie der Europäischen Union für die Makroregionen: Funktionen, Ziele, Herausforderungen?“ zunächst die thematischen Grundlagen der Konferenz erläutert. Ellen Bos widmete sich anschließend in ihrem Vortrag dem Mehrwert und den Potentialen makroregionaler Strategien unter dem Eindruck europäischer Krisen. Nach einem kurzen Überblick über die bisherigen Strategien, deren Funktionsweise und Ziele stellte sie fest, dass die bei der Gründung festgeschriebenen Grundsätze wie die „drei Neins“, also die Absage bezüglich zusätzlicher EU-Geldmittel, neuer EU-Institutionen und weiterer EU-Gesetzgebung im Rahmen der Makroregionen, an ihre Grenzen stoßen bzw. aufgeweicht würden. Ohne diese seien wohl die Ziele der Strategien wie projektbezogene, institutionelle Kooperationen oder abgestimmte Finanzierungen einzelner Vorhaben kaum zu stemmen. Das zeige sich daran, dass bereits jetzt bei der Organisation und der Partizipation große Unterschiede unter den beteiligten Staaten hinsichtlich Teilnahmebereitschaft und Ressourceneinsatz bestünden. Die Mitglieder der einzelnen Entscheidungsgremien würden zu oft wechseln und sehr unterschiedliche Kompetenzen auf die regelmäßigen Arbeitstreffen mitbringen, sofern sie überhaupt erschienen. Wolle man daher weiter an den Gründungsprinzipien festhalten, müsste man auf vermehrte „spill-over-Effekte“ im Rahmen der für viele Mitgliedsländer zu komplexen Struktur der makroregionalen Strategien vertrauen. Derzeit liefern die makroregionalen Strategien ob der mangelnden internen Konvergenz der Entscheidungen aber aus Sicht von Bos zu wenig Mehrwert, um bei der Bewältigung interner Krisen der EU an entscheidender Stelle hilfreich sein zu können. Hier gebe es noch deutliches Potential nach oben.

Während sich Bos vor allem auf die Donauraumstrategie bezog, versuchte der nachfolgende Panelteilnehmer Stefan Gänzle (norwegische Universität Agder) den Besuchern der Konferenz einen Einblick in die Funktionsweise der Ostseeraumstrategie zu geben. In Anlehnung an das jüdische Märchen „Something from Nothing“ steht Gänzle der oftmals postulierten Entstehung einer makroregionalen Ebene im Rahmen des Mehrebenensystems der EU skeptisch gegenüber. Vielmehr spricht er mit Blick auf seine Erkenntnisse bezüglich der Ostseeraumstrategie eher von „experimental governance“, die vor allem bei der Umsetzung der zentralen Kohäsionspolitik immer wieder zu Tage trete. Beim effizienteren Umgang mit den Geldern des Kohäsionsfonds sieht er auch die Rolle der makroregionalen Strategien als gemeinsamen, grenzüberschreitenden, administrativen Raum mangels eigener Geldquellen am ehesten verwirklicht.

 

Persönlich krankheitsbedingt nicht anwesend sein konnte der dritte Vortragende des ersten Panels, Michael Volgger (Institut für Regionalentwicklung und Standortmanagement der Europäischen Akademie (EURAC), Bozen). Er ließ es sich aber nicht nehmen, den Konferenzbesuchern via Videobotschaft die Kernelemente der EU-Strategie für den Alpenraum (EUSALP) zu erläutern. Die Alpen seien das erste raumgebende Nichtgewässer bei den makroregionalen Strategien und ein historisch gesehen über Institutionen wie die Arge Alp von 1972 oder die Alpenschutzkommission CIPRA zur Begleitung der Alpenkonvention von 1991 bereits eng verflochtener und daher gut geeigneter Raum, um die Kooperation von EU-Alpenanrainern wie Frankreich, Deutschland oder Österreich mit Nichtmitgliedstaaten der EU wie der Schweiz und Liechtenstein zu fördern. Die Strategie bestehe aus drei Säulen: Wirtschaft und Innovation, Umwelt und Energie sowie Verkehr und Infrastruktur. Ein entscheidendes Element bei der EUSALP seien daher die Faktoren Demographie, Umweltschutz und Tourismus, welche als Kernthemen die drei Säulen miteinander verbinden. Dies gelte vor allem, da in den traditionell landwirtschaftlich geprägten Alpen ein Trend zur Urbanisierung einzelner Regionen wie dem Inntal oder dem Tessin stattfinde, während andere Gebiete wie die Obersteiermark, Teile Graubündens oder des Wallis mit Abwanderung und Entvölkerung kämpfen. Der sanfte Tourismus wäre hier laut Volgger eine ideale und von der EUSALP besonders zu fördernde Methode, um Arbeitsplätze zu schaffen, die Natur zu schonen und gleichzeitig die Infrastruktur der Länder auszubauen und enger miteinander zu verzahnen.

Panel 2: EU–Strategie für den Donauraum: Rückblick, nächste Schritte, neue Ziele

Unter der Moderation von Ellen Bos widmeten sich die Konferenzteilnehmer im zweiten Panel dann der EU–Strategie für den Donauraum (EUSDR). Florian H. Setzen (Leiter des Europa-Zentrums in Baden-Württemberg) befasste sich in seinem Referat beispielsweise mit den Möglichkeiten und Grenzen einer verbesserten Öffentlichkeitsarbeit für die EUSDR. Er betonte dabei die Wichtigkeit von klaren Zielvorgaben bei der Projektdurchführung. Nur so könnten verständlich und transparent die positiven Auswirkungen der Strategie bilanziert, diese Bilanz einer breiten Öffentlichkeit kommuniziert und falschen Erwartungen vorgebeugt werden. Wie seine Vorredner betonte Setzen aber auch, dass man bei der positiven Darstellung der EUSDR oft an seine Grenzen stoße: „Der beste und ehrlichste Weg, einem Produkt ein besserer Image zu verpassen, ist immer noch, das Produkt selbst zu verbessern“, wie er mit Blick auf die komplexen Strukturen und unklaren Umsetzungsvorgaben feststellte.

Die Frage nach einem Mehrwert der Donauraumstrategie für die EU und den Donauraum stellte auch Eckhart D. Stratenschulte, Direktor der Europäischen Akademie in Berlin, in den Fokus seines Vortrages. Er untersuchte die EUSDR als einen Fall von Hydropolitics, einem Konzept, das für die systematische Analyse von Konflikten und Kooperation zwischen Staaten über grenzüberschreitende Wasserressourcen entwickelt wurde. Das Bestehen einer gemeinsamen Donauidentität verneinte er dabei. So gebe es zwar durchaus gemeinsame Interessen wie die Schiffbarkeit oder die Sicherstellung einer gewissen Gewässerqualität der Donau, diese seien aber in den Mitgliedstaaten unterschiedlich priorisiert. Gerade diese unterschiedliche Akzentuierung und damit das Eigeninteresse an einigen Politikfeldern bestimmten aber die Beteiligung und die eingesetzten Mittel zur Verwirklichung entsprechender Projekte. Als Beispiel nannte Stratenschulte die Kooperationen beim Brückenbau und bei der touristischen Erschließung der Region, die z. B. zwischen Bayern und Ungarn recht gut funktioniere. Mit Regensburg, Passau, Linz, Melk, Wien, Preßburg, Gran, Donauknie und Budapest kann jeder Kooperationspartner mindesten ein Highlight präsentieren und damit seinen touristischen Mehrwert steigern. Diesen Mehrwert gestehe man dann auch den übrigen Partner zu. Südlich von Budapest begegne man hingegen kaum Kreuzfahrtschiffen und die Anzahl der Brücken nehme rasant ab, je näher man dem Donaudelta komme. Die Anrainerschaft von Moldawien oder der Ukraine am Unterlauf müsse man manchen sicherheitsbedachten Touristengruppen gar verschweigen, um sie für eine Kreuzfahrt am Ober- oder Mittellauf zu gewinnen. Eine einheitliche Donauidentität und damit einen größeren Mehrwert der Strategie vermisste Stratenschulte somit bisher, da es kaum einheitliche Kooperationsstrategien von Ulm bis Konstanza gebe, die von allen Mitgliedern gleichermaßen intensiv und mit Rücksicht auf die übrigen Staaten betrieben würden.

Mit START-DANTE4PA präsentierte die dritte Rednerin des Panels Margot Bonnafous (Euro-Institut, Kehl) ein konkretes Projekt in der EUSDR. Hierbei handele es sich zwar nur um ein kleines Vorhaben, welches während der bisher einjährigen Dauer aber durchaus Erfolge aufweisen könne. Kern sei der Aspekt des Voneinanderlernens, also das Nutzen von Synergieeffekten innerhalb der Verwaltungen der Kooperationspartner Rumänien, Österreich, Slowenien, Ungarn und Baden-Württemberg. Hierbei geben die beteiligten Institutionen untereinander bei Schulungen und Fortbildungen ihre Expertise weiter und erhalten bei anderen Punkten ihrerseits die Unterstützung der Partner. Wichtig seien die Berücksichtigung von regionalen Gegebenheiten bei den Coachings der einzelnen Verwaltungseinheiten und der Rückgriff auf bestehende Verbindungen wie Städtepartnerschaften. So könne zuerst capacity developement und in einem zweiten Schritt dann capacity building betrieben und damit ein transnationales Wissensnetzwerk geschaffen werden, an dem sich Forschungsinstitute, Universitäten, Behörden und wenn möglich auch die Zivilgesellschaft beteiligen sollten.

Aktuelle Entwicklungen und Perspektiven der EUSDR stellte István Perger als Mitarbeiter der Europäischen Kommission in Budapest in den Fokus seiner Ausführungen. Er betonte die Wichtigkeit diversifizierter Geldquellen und unterstrich den Wunsch der Kommission, dass auch private Gelder in Zukunft im größeren Maße zur Finanzierung der Projektideen eingebunden werden. So könnte auch die Akzeptanz der Strategie erhöht werden, indem nicht mehr nur Gelder des Kohäsionsfonds, sondern auch zivilgesellschaftliche und nationalstaatliche Mittel der EUSDR zu Gute kämen. Viel Lob hatte er dabei für die ungarische EU-Ratspräsidentschaft übrig, die hier mehrere Dinge bewegen haben können. Als Tätigkeitsfelder für weitere Projekte nannte er vor allem Umweltschutz und Tourismus, da in diesen Bereichen entweder direkt oder zumindest indirekt die ganze Donauregion von einzelnen Vorhaben profitieren würde. Im Bereich der Gesellschaftspolitik sei der Umgang mit der Romaminderheit von zentraler Bedeutung. Die Situation der Roma auf dem Balkan oder im Ostteil der Donauanrainerstaaten betreffe über die EU-Binnenfreizügigkeit auch die reicheren Länder am Oberlauf der Donau. Die bereits öfter thematisierten „drei Neins“ hält Perger für wichtig, da es anfänglich galt, die Skepsis der nicht in die Strategien involvierten Mitgliedstaaten zu überwinden. Er betrachtet die Entwicklung der makroregionalen Strategien aber durchaus als Erfolg, weshalb aus seiner Sicht mittlerweile ein Abweichen von diesen Grundpfeilern zur weiteren Institutionalisierung durchaus sinnvoll sein könnte.

Panel 3: Formen regionaler Kooperation in Zentral-, Ost- und Südosteuropa (Westbalkan)

Im dritten Panel, welches von Michal Vít (EUROPEUM Institute for European Policy, Prag) moderiert wurde, folgte eine Fokussierung auf die unterschiedlichen Formen regionaler Kooperation in den Ländern Südosteuropas.  Den Auftakt dabei machte Dane Taleski (Visiting Fellow am Zentrum für Südosteuropastudien, Universität Graz), der sich in seinem Vortrag vor allem auf die Entwicklung regionaler Kooperation in Südosteuropa konzentrierte. Diese Entwicklung illustrierte er anhand von zwei Thesen. Zum einen seien bedeutende Veränderungen bezüglich der Prioritäten und der treibenden Akteure zu beobachten. So habe eine Fokussierung auf Wirtschaftswachstum stattgefunden. Die Aspekte Sicherheit und Stabilität seien in den Hintergrund gerückt. Zudem seien die handelnden Akteure nicht mehr die Staaten Südosteuropas im Kollektiv, sondern vor allem Western Balkans 6, die EU, USA, Russland, Türkei und China. Zum anderen habe im Rahmen der Kooperationskultur eine Entwicklung vom externen „top-down“ Ansatz hin zu einem lokalen „top-down“ Ansatz stattgefunden. Als Beispiel hierfür sprach er den South-East European Cooperation Process (SEECP) an. In seinem Fazit machte Taleski jedoch deutlich, dass trotz Intensivierung einer lokalen, „top-down“ orientierten Kooperation bedeutende Ergebnisse nicht zur verzeichnen seien.

Im Anschluss widmete sich Visnja Samardzija (Head of Department for European Integration am Institute for Development an International Relations, Zagreb) der zunehmenden Bedeutung regionaler Kooperation für die Staaten Südosteuropas. Vor allem seien multilaterale Abkommen im Bereich der Friedenssicherung wichtige Maßnahmen – ein Bereich, in welchem vor allem in den letzten Jahren große Fortschritte zu verzeichnen  wurden. Dennoch sprach Smardzija zum Abschluss verbesserungswürdige Teilbereiche der regionalen Kooperation an. Vor allem die Vernetzung innerhalb der Staaten in den Bereichen Transport, Energie und Telekommunikation sei zu verbessern. Zudem müssten die Prioritäten regionaler Kooperation neu definiert werden und Themen wie Good Governance und Wettbewerbswirtschaft zum Teil der politischen Agenda gemacht werden.

Ein sehr viel pessimistischeres Bild regionaler Kooperation zeichnete Ešref Kenan Rašidagić (Associate Professor an der University of Sarajevo). In seinem Vortrag hob er vor allem zwei gravierende Probleme hervor. Auf der einen Seite habe die EU keine einheitliche Vision regionaler Kooperation. Auf der anderen Seite herrsche auch auf der Seite der Balkanstaaten große Uneinigkeit und für ihn seien keine Gemeinsamkeiten zwischen den Ländern untereinander zu erkennen. Exemplarisch hierfür sei die starke Ablehnung einiger Staaten Südosteuropas gegenüber dem Begriff „Westbalkan“. Dieser Mangel an gemeinsamen Werten zeige sich auch in der Tatsache, dass Staaten Südosteuropas wie Kroatien, welche der EU beigetreten sind, eine oftmals wenig kooperative Haltung gegenüber den anderen Staaten Südosteuropas an den Tag legten. Einzig im Energiesektor seien für Rašidagić gemeinsame Interessen zu erkennen.

Den Abschluss des dritten Panels machte Christopher Walsch (Visiting Professor an der Corvinus Universität Budapest), welcher die Rolle der sog. Visegrad Four (V4)-Staaten (Ungarn, Polen, Slowakei und Tschechien) im Rahmen des Transformationsprozesses Bosnien-Herzegowinas untersuchte. Zunächst betonte er das Selbstverständnis dieser vier Staaten, die sich aufgrund eigener Transformations- und Integrationsprozesse als bedeutender Akteure für mögliche EU Beitrittskandidaten sehen. Wie sich im Rahmen seiner Forschungsarbeit jedoch herausstellte, sei die Rolle der V4-Staaten eine bei weitem nicht so bedeutende gewesen. Zwar seien ähnlich Ziele vorhanden, jedoch mangele es einer klaren Koordination zwischen den Staaten, geschweige denn, dass eine Koordination mit den anderen Staaten Südosteuropas erfolgt sei. Insofern sei man trotz erster gemeinsamer Programme von einer gemeinsamen Identität der V4 noch weit entfernt, wie Walsch konkludierte.

Podiumsdiskussion

Nach einer kurzen Kaffeepause fand zum Abschluss der Konferenz eine Podiumsdiskussion unter der Moderation von Christina Griessler statt. Hierzu diskutierten die Teilnehmer Nemanja Džuverović (Assistant Professor an der University of Belgrade), Hana Semanic (wissenschaftliche Mitarbeiterin am Centre for EU Enlargement Studies, Central European University, Budapest), Michal Vít und Christopher Walsch die Frage, ob regionale Kooperation regionale Identitäten und regionale Identitäten in den Gebieten der Visegrad Four (V4), des Westbalkans und der Donauregion überhaupt existieren?

Džuverović seinerseits unterstrich in seinem Statement, dass im Westbalkan keine regionale Identität zu finden sei. Als Gründe dafür sprach er das Scheitern Jugoslawiens als immer noch präsente Negativerfahrung und die noch nicht erfolgte Aussöhnung der Staaten untereinander an. Zudem kritisierte er die EU für ihre Ungeduld. In Deutschland habe es immerhin auch mehr als 25 Jahre gedauert, bis man sich mit der eigenen Vergangenheit auseinandergesetzt habe, so Džuverović.

Semanic hob in ihrem Vortrag drei Bereiche hervor, die der Schaffung einer regionalen Identität im Westbalkan weiterhin entgegenstünden. Dies seien die immer noch nicht erfolgte Aussöhnung, komplizierte bilaterale Beziehungen und zudem die unterschiedlich ausgeprägten Sprachen, was eine Stärkung regionaler Identität extrem behindere. Letztendlich sei im Westbalkan die europäische Identität stärker ausgeprägt.

Vít sah vor allem in den mangelnden Anreizen zur Kooperation ein Hindernis für die Schaffung regionaler Identitäten. So sehe er für die V4-Staaten keine offensichtlichen Gründe zur Kooperation, was auch die verstärkte Kooperation auf lokaler Ebene erkläre. Zustimmung bekam er dabei von Walsch. Dieser sprach zudem kritisch an, dass gegenseitige Konkurrenz eher das Bild in Europa präge als Kooperation. Dazu komme die mangelnde Koordination der Staaten untereinander. Von einer Zusammenarbeit, wie sie beispielsweise in Nordeuropa praktiziert wird, sei man folglich weit entfernt.

Die Statements der Teilnehmer boten zahlreiche Anreize zur Diskussion, welche im Anschluss gemeinsam mit den Gästen stattfand. Den Abend ließ man schließlich bei einem Weinempfang ausklingen.  

Text: Nicolas Burgholzer, Stefan Drexler, Tobias Haußmann

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